Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale 20 giugno 1990, n. 2951, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi di Roma, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per
la dichiarazione che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 118,
primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, e della
legislazione ordinaria di attuazione (ed in particolare dell'art. 13
della legge 2 dicembre 1975, n. 644), il potere di determinare
coattivamente con decreto ministeriale il numero e l'ubicazione dei
Centri interregionali di riferimento per l'individuazione dei
soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi, e di affidare
direttamente ad essi le relative funzioni, con riferimento al decreto
del Ministro della sanita' del 3 aprile 1990 "Coordinamento delle
attivita' di prelievo e trapianto di fegato in Italia", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990, nonche' di
conseguenza, per l'annullamento del predetto decreto del Ministro
della sanita' del 3 aprile 1990, per violazione degli stessi articoli
della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, in
quanto esso esercita compiti spettanti alle regioni ai sensi della
Costituzione e della legislazione attuativa, con cio'
illegittimamente invadendo le prerogative costituzionali della
regione.
F A T T O
La legge 2 dicembre 1975, n. 644, contenente la Disciplina dei
prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico,
ripartisce le competenze nella materia tra lo Stato e le regioni,
assegnando al primo - in vista dell'interesse nazionale
all'uniformita' delle valutazioni tecniche, anche a tutela
dell'eguale sicurezza dei cittadini - il compito di autorizzare gli
ospedali e altri istituti di cura in cui possono essere eseguiti i
prelievi (art. 3, secondo comma) e quelli in cui possono essere
eseguiti i trapianti (art. 10, primo comma), e di "determinare gli
standards genetici, biologici e tecnici necessari per stabilire la
compatibilita' fra soggetti donanti e soggetti riceventi il
trapianto" attraverso un apposito Centro nazionale costituito presso
l'Istituto superiore di sanita' (previsto dall'art. 14, e peraltro
mai concretamente istituito, secondo quanto risulta).
Alle regioni rimane naturalmente affidato il compito di
organizzare i servizi, e ad esse viene in particolare dalla stessa
legge 2 dicembre 1975, n. 644, affidato il compito di promuovere la
costituzione dei centri, regionali o interregionali, di riferimento
per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di
organi: centri che sono costiuiti sulla base di convenzioni tra le
strutture sanitarie autorizzate.
La ripartizione di compiti tra Stato e regioni cosi' disposta
corrisponde nella sostanza al disegno degli articoli 117 e 118 della
Costituzione: che certo ammette competenze derogatorie dello Stato
specificamente stabilite in ordine a singoli e determinati aspetti,
quando lo richiedano particolari esigenze di carattere unitario,
quali quelle collegate alle esigenze di uniformita' tecnica, ma che
vuole per il resto attribuite alle regioni, nella loro generalita',
le funzioni amministrative nella materia dell'assistenza sanitaria ed
ospedaliera.
Il disegno cosi' posto e' stato poi confermato dalla legge di
riforma sanitaria n. 833/1978, la quale ha mantenuto la riserva di
competenza statale "limitatamente alle funzioni di cui alla legge 2
dicembre 1975, n. 644".
Nei fatti, la regione Emilia-Romagna ha esercitato la competenza
ad essa attribuita, ed ha provveduto, con deliberazione consiliare 14
febbraio 1990, n. 3039, a costituire il Centro regionale di
riferimento per i trapianti, individuandone la sede nel policlinico
S. Orsola (struttura sanitaria autorizzata dal Ministero della
sanita' per il trapianto di fegato), assegnando i relativi compiti
(per quanto concerne i trapianti di fegato) al Laboratorio del
servizio di immunoematologia e trasfusione. Tale struttura ha dunque
il compito di coordinare le attivita' del prelievo e trapianto di
fegato svolte nel territorio regionale, e di garantire il
collegamento scientifico ed operativo con gli altri centri di
riferimento operanti nel territorio nazionale.
In questa situazione normativa e fattuale e' sopraggiunto il
decreto ministeriale del 3 aprile 1990, qui impugnato, il quale senza
nessun fondamento normativo, e senza alcun contatto con le regioni
interessate - stabilisce che "i compiti di coordinamento delle
attivita' di prelievo e trapianto di fegato nei centri del nord e del
centro Italia autorizzati all'espletamento di tale attivita' sono
demandati al centro interregionale di riferimento del nord Italia
Transplant", mentre "i compiti di coordinamento delle attivita' di
prelievo e trapianto di fegato nei centri del Lazio, delle regioni
meridionali ed insulari autorizzati all'espletamento di tale
attivita' sono demandati al servizio trapianti d'organo della seconda
patologia chirurgica della prima Universita' degli studi di Roma e
all'istituto di tipizzazione tissutale e problemi della dialisi -
clinica chirurgica - della seconda Universita' degli studi di Roma
congiuntamente ed in modo tra loro coordinato".
Ma tale decreto risulta completamente illegittimo, ed invasivo
delle attribuzioni regionali (ed in particolare della ricorrente
regione Emilia-Romagna) per le seguenti ragioni;
D I R I T T O
Come esposto in narrativa, le funzioni amministrative in materia
di promozione e costituzione dei centri di riferimento regionali o
interregionali, quale struttura di coordinamento per l'individuazione
dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi, spetta alle
regioni.
Tale attribuzione e' parte della piu' generale competenza delle
regioni in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, stabilita
dall'art. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione.
Essa e' confermata dalla legislazione ordinaria, ed in particolare
dalla legge 2 dicembre 1975, n. 644, il cui art. 13, secondo comma,
la prevede espressamente.
Per lo svolgimento delle funzioni di carattere unitario - cioe'
per la determinazione degli "standards genetici, biologici e tecnici
necessari per stabilire la compatibilita' fra soggetti donanti e
soggetti riceventi il trapianto" - l'art. 14 prevede, come detto, un
apposito centro nazionale presso l'Istituto superiore do sanita'.
Dunque, e' evidente che la legge si e' preoccupata di individuare
con precisione le funzioni che nella delicata materia e' chiamato a
svolgere lo Stato, sia attraverso il centro nazionale ora ricordato,
sia attraverso le autorizzazioni al prelievo ed al trapianto, a
verifica dell'idoneita' tecnica. Ma e' altrettanto evidente - e
pienamente riconosciuto dall'art. 13 della legge - che dove non siano
stabilite specifiche competenze statali i compiti relativi
all'organizzazione ed erogazione del servizio spettano alle regioni,
secondo la regola costituzionale.
Si aggiunga che il d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409, contenente il
regolamento di esecuzione della predetta legge, pienamente - anche se
ultroneamente - conferma le competenze regionali, stabilendo che "il
centro regionale e interregionale di riferimento e' costituito con
provvedimento della regione o delle regioni interessate sulla base
della convenzione tra gli enti indicati all'art. 13 della legge"
(art. 11, primo comma).
In questo quadro normativo, non esiste nessun potere ministeriale
in materia di promozione o costituzione dei centri di riferimento:
ne' il potere di determinare il numero massimo dei centri regionali o
interregionali, come fa il decreto impugnato, oltretutto stabilendo
arbitrariamente e senza giustificazione alcuna il numero di due; ne'
il potere di provvedere alla determinazione della sede e del bacino
di utenza; ne' infine il potere di "demandare" autoritativamente ai
centri cosi' individuati i "compiti di coordinamento dell'attivita'
di prelievo e trapianto di fegato".
Cosi' facendo, il Ministero della sanita' si e' semplicemente
sostituito alle regioni nell'esercizio di una loro attribuzione
costituzionale riconosciuta dalla legge e, per quanto riguarda la
regione Emilia-Romagna, concretamente esercitata, attraverso la
costituzione di un centro di riferimento pienamente conforme ai
requisiti di legge, e del tutto arbitrariamente misconosciuto dal
decreto impugnato.
Cio' il Ministero ha fatto da un lato nella totale assenza di un
fondamento normativo - ed infatti persino nel preambolo del decreto
impugnato non risulta citata una sola norma a sostegno - d'altro lato
senza nessun previo contatto o collaborazione con le regioni
interessate, ma sovrapponendosi in modo arbitrario e scoordinato alla
loro azione: con conseguente violazione - oltretutto - del principio
di buon andamento dell'amministrazione stabilito dall'art. 97, primo
comma, della Costituzione.
In questo quadro, risultano quasi di minor conto altre pur
macroscopiche illegittimita', come l'aver individuato i centri di
riferimento a prescindere non solo dalla competenza, ma anche dalle
regole procedurali e sostanziali previste dalla legge n. 644/1979 e
dal regolamento attuativo: ed in particolare in assenza della
convenzione prevista dall'art. 13 della predetta legge,
imprescindibile quando le strutture interessate siano diverse.
Sicche' non solo la regione Emilia-Romagna e' stata spogliata
della sua competenza, ma la stessa struttura sanitaria e' stata
illegittimamente privata dei suoi diritti di partecipazione e di
manifestazione della propria volonta'.